3 марта, 2013 Есть ли будущее у российско-американских отношений?
- Томас Грэм, Cтарший научный сотрудник Джексоновского института глобальных проблем при Йельском университете. Отвечал за российское направление в Совете национальной безопасности США с 2004-го по 2007 год.
16.11.2012
http://expert.ru/expert/2012/46/gde-iskat-buduschee/
Северо-Восточная Азия может стать регионом, сотрудничество в котором способно вывести российско-американские отношения на новый уровень и придать им стабильности.
Есть ли будущее у российско-американских отношений? Пережившие определенный подъем в первые годы правления администрации Барака Обамы, сейчас они снова осложнились из-за целого ряда проблем. Среди них противоракетная оборона, ближневосточные дела (прежде всего Сирия), а также американское вмешательство во внутреннюю политику России. Отношения прошлых лет не просто поблекли — сейчас не ясно, будет ли от них вообще какой-то толк. Администрация Обамы рассматривала новый Договор по СНВ лишь как промежуточный этап на пути к новому сокращению стратегических вооружений, в то время как России это не очень интересно, а может, и вовсе не интересно. Москва дала понять, что не поддержит новые санкции Совета Безопасности ООН против Ирана, продолжающего разрабатывать собственное ядерное оружие. Выгоды, полученные Соединенными Штатами от согласия России открыть северный путь снабжения коалиционных войск в Афганистане, не будут иметь никакого значения после 2014 года, когда США выведут оттуда войска. И несмотря на то, что вступление в ВТО России выгодно, никакого резкого роста объема взаимной торговли и инвестиций пока даже на горизонте не просматривается.
Многие в США связывают ухудшение американо-российских отношений с возвращением на пост президента Владимира Путина. И действительно, у него гораздо более скептическое отношение к Соединенным Штатам, чем у Дмитрия Медведева (возможно, это связано с печальным опытом работы с администрацией Джорджа Буша-младшего). В России, вероятно, заметили, что президентская кампания в США создала весьма враждебную к ней атмосферу: в то время как администрация Обамы не прикладывает достаточно усилий и энтузиазма для защиты своей «перезагрузки», республиканский кандидат Митт Ромни утверждал, что Россия остается для США «геополитическим противником номер один».
Однако реальная проблема не в личностях и избирательных кампаниях, а в отсутствии принятого обеими сторонами стратегического формата отношений. США и Россия должны прийти к общему знаменателю в вопросе совместных стратегических действий, которые в долгосрочной перспективе принесут выгоды обоим государствам. Каждая сторона говорит об общих задачах, но умалчивает о разнице в деталях и оценках, которые в итоге разделяют стороны в некоторых вопросах, а также о неизбежности торга и взаимных уступок, необходимых для расширения американо-российского сотрудничества. Каждая из сторон хочет, чтобы другая признала ее интересы и не мешала их достижению. Однако ни одна из них не осознает, что именно она хочет получить от второй в долгосрочной перспективе, да еще чтобы это соответствовало интересам и приоритетам последней или чтобы она готова была пожертвовать своими возражениями во имя стратегических приоритетов.
Мир сейчас находится в состоянии турбулентности и в будущем неизбежно возникновение нового глобального равновесия сил, которое будет основываться на равновесиях региональных. Наиболее важные из них, несомненно, сформируются в Евразии — в Европе, на Ближнем Востоке, в Центральной, Южной, Северо-Восточной, Юго-Восточной Азии и в Арктике. Совпадают ли американские и российские стратегические интересы в вопросе характера этих региональных равновесий? И если да, то способно ли это совпадение стать основой нашего долгосрочного сотрудничества?
Среди всех регионов, нуждающихся в новом равновесии, Европа, наверное, самая неудобная площадка для начала дискуссии об американо-российской стратегии. В этом регионе все еще сильны горькие воспоминания об американо-российской конфронтации; входящие в него страны слишком часто мыслят стереотипами и чересчур заняты бесплодными дебатами на темы архитектуры европейской безопасности и режима контроля за вооружениями. Наиболее удобная площадка — Северо-Восточная Азия, чрезвычайно динамичный и «текучий» регион, неизменно представляющий стратегический интерес для Соединенных Штатов в течение последних ста лет (с тех пор, как США стали великой державой). Россия, в первые годы после распада СССР ушедшая из СВА и не придававшая этому региону особого значения, пересматривает свою позицию и намеревается туда вернуться. Северо-Восточная Азия — это домашний регион Китая, который, вне зависимости от вектора своего развития, в последующие несколько десятилетий будет представлять большой (и по размеру, и с точки зрения влияния на мировые дела) стратегический ребус как для России, так и для США. Ну и, наконец, немаловажно, что российско-американским отношениям в этом регионе до сих пор уделяли крайне мало внимания. В своей статье «Тихоокеанский век Америки», опубликованной в ноябре 2011 года, госсекретарь США Хиллари Клинтон не упомянула Россию ни разу. Отсутствие стереотипов и негативного опыта дает простор для свежих и креативных мыслей. Так что первым шагом в создании стратегического формата российско-американских отношений в Северо-Восточной Азии будет просто помещение России на карту региона, выстроенную в умах творцов американской политики.
Важный регион
Стратегическую важность Северо-Восточной Азии трудно переоценить — стоит лишь взглянуть на несколько цифр, подчеркивающих ее колоссальное мировое значение. Китай, Япония и Южная Корея, основные страны региона, если считать ВВП по номинальному курсу, —это вторая, третья и пятнадцатая экономики мира. Если же считать по паритету покупательской способности, то они занимают второе, четвертое и тринадцатое места соответственно. Их совместный ВВП — 20% общемирового. Они входят в десятку стран с самым большим объемом внешней торговли (тоже 20% общемирового).
Между тем Китай, Япония и Южная Корея не просто большие экономики, это сплоченные национальные государства, где процветает национализм, а население четко идентифицирует себя и гордится своей страной. При этом внутри тройки отношения исторически весьма напряженные, а Китай и Япония вообще рассматривают друг друга как стратегических соперников. Тройка входит в первую десятку стран по уровню затрат на оборону (15% мировых военных расходов). При этом оборонная стратегия каждой из стран построена именно на обороне в случае нападения друг на друга. Конфликты в отношениях внутри этого треугольника возникают весьма быстро и, казалось бы, по незначительным поводам — пример тому недавняя ссора из-за небольших необитаемых островов, которые японцы называют Сенкаку, а китайцы — Дяоюй. Ситуация с безопасностью в регионе накалена и из-за разделения Кореи — на Севере режим с умирающей экономикой реализует ядерную программу, а эффективных международных структур, которые хотя бы умерили северокорейские амбиции, просто нет. Все эти геополитические реалии делают СВА одним из наиболее динамичных и опасных регионов современного мира. И хотя война в нем на первый взгляд немыслима, на самом деле это не так.
Россия: возможности и вызовы интеграции
Северо-Восточная Азия неумолимо притягивает Россию. Она предлагает ей стать частью динамично развивающегося региона, а также колоссальную помощь в социально-экономическом возрождении регионов, расположенных за Байкалом. Вовлечение России в региональную торговлю также сможет снизить ее экономическую зависимость от Европы (на нее сейчас приходится около 50% российского товарооборота), что даст Москве козыри на переговорах с европейцами и вместе с тем защиту от ухудшающейся экономической конъюнктуры в Старом Свете. Более активное присутствие России в СВА подкрепляет ее претензии на глобальную роль и статус великой державы, в то время как Китай становится для нее стратегическим контрбалансом США и партнером в сдерживании проникновения американцев в Центральную Азию. Разработка в 2009 году стратегии социально-экономического развития регионов к востоку от Байкала, создание в 2012 году федерального министерства по развитию Дальнего Востока, а также проведение саммита ATЭC во Владивостоке — все это подтверждает решимость России восстановить свое влияние в Северо-Восточной Азии.
Однако историческая возможность часто идет рука об руку с серьезными вызовами. Сегодня Россия вынуждена иметь дело с куда более населенными государствами, обладающими к тому же более развитыми и динамичными экономиками. Восьми миллионам россиян, живущим к востоку от Байкала, противостоят 130 миллионов китайцев из четырех северо-восточных провинций: Хейлунцзян, Цзилинь, Ляонин и Внутренней Монголии, более 125 миллионов японцев и 75 миллионов корейцев на юге и севере полуострова. Япония и Корея производят высокотехнологичные товары, получившие всемирное признание, а Китай — лидер мирового сборочного производства. Более того, население основных стран региона с культурной точки зрения — азиаты, в то время как россияне, по крайней мере с точки зрения китайцев, японцев и корейцев, — определенно европейцы.
Может, как говорит Владимир Путин, «уровень российско-китайских отношений беспрецедентно высокий, очень доверительный и в политической сфере, и в области экономики» (интервью каналу RT от 6 сентября 2012 года. — «Эксперт»), однако со стратегической точки зрения Россия не может чувствовать себя комфортно. Она имеет протяженную границу со страной, с которой исторически имела многочисленные территориальные споры (пусть даже эта граница и была полностью демаркирована в 2008 году), при этом население этой страны в девять раз больше, а экономика — в четыре раза больше, и разрыв с годами будет увеличиваться. К тому же в недалеком будущем Китай может превзойти Россию и по уровню технологий (если уже не превзошел). Несбалансированные экономические отношения России и Китая увеличивают его влияние в торговых вопросах, свидетельством чему стали тяжелые переговоры с «Роснефтью» и «Газпромом» о ценах на энергоносители. А безграничный ресурсный голод Китая через какое-то время будет угрожать позициям России в Центральной Азии или даже сделает восточные регионы России заложниками своего рынка.
В этих условиях стратегическим вызовом для России станет укрепление суверенитета над своими восточными провинциями и сохранение возможности защищать их во время интеграции в экономическую зону Северо-Восточной Азии. С социально-экономической точки зрения официальная стратегия развития регионов к востоку от Байкала предоставляет нужные основы для такой политики. Тут важны три момента.
Во-первых, интеграция в Северо-Восточную Азию должна происходить параллельно с интеграцией между отдельными восточными регионами России, а также между восточными регионами в целом и остальным российским пространством. Интеграция внутри восточного пространства необходима для гарантии получения всеми восточными регионами России выгоды от интеграции в СВА; отдельные страны и компании не будут противопоставлять один регион другому и наносить тем самым вред России. Усиление связей между восточными и западными регионами избавит Россию от рисков постепенной сецессии ее восточных регионов — ведь политическая верность зиждется на экономических выгодах. Вдобавок интеграция восточных регионов с остальной Россией усилит ее привлекательность как надежного транспортного коридора между азиатскими и европейскими рынками, что, в свою очередь, окажет позитивное влияние на все регионы, расположенные на пути транспортного потока.
Во-вторых, для укрепления контроля за собственными ресурсами России нужно серьезно диверсифицировать торговые возможности восточных регионов. Надо выводить их ресурсы на глобальный рынок, даже если они направляются в одну конкретную страну. Особенно это касается энергетики, и Россия приняла правильное со стратегической точки зрения решение построить восточный трубопровод к тихоокеанскому побережью с ответвлением в Китай. Кроме того, для предотвращения зависимости от одной конкретной страны Россия должна привлекать инвестиции в свои восточные регионы из максимально возможного количества государств.
В-третьих, несмотря на то что природные ресурсы создадут базу для интеграции Дальнего Востока в Северо-Восточную Азию, России нужно диверсифицировать экономики дальневосточных регионов и со временем переориентировать их на создание продуктов с большей добавочной стоимостью. Нужно создавать исследовательские центры, которые будут связаны не только с такими же центрами в СВА, но и в России, а также в Тихоокеанском регионе в целом.
Наряду с экономической интеграцией России придется справляться с двумя геополитическими вызовами: краткосрочным (что делать с Северной Кореей) и долгосрочным (как создать в регионе стабильный стратегический баланс). На Корейском полуострове России нужна прежде всего стабильность. Она хочет, чтобы ядерный вопрос и социально-экономические проблемы Северной Кореи решались методами, которые минимизировали бы возможность военного конфликта и резкого падения режима Кимов. Россия еще недостаточно сильна в регионе, и так будет еще много лет. Для того чтобы эффективно разобраться с геополитическими последствиями войны на Корейском полуострове или коллапса КНДР вследствие падения режима, в долгосрочной перспективе России нужно создать гибкий стратегический баланс, который при этом не превратится в жесткое блоковое противостояние (например, Китая и России против Японии, Южной Кореи и США). Как и в экономических вопросах, России тут нужно балансировать, увеличивая тем самым свои возможности.
США: управление региональной динамикой
Если Россия хочет вернуться в Северо-Восточную Азию и как можно больше интегрироваться в нее, то цель Соединенных Штатов — сохранить свое ключевое присутствие в регионе. США играли центральную роль в развитии СВА со времен окончания Второй мировой войны, и важность их присутствия там за последние годы возросла, причем как в политическом, так и в экономическом смысле. Экономическое значение региона для Америки можно понять по нескольким фактам. В 2011 году Китай, Япония и Южная Корея были соответственно вторым, четвертым и седьмым крупнейшим торговым партнером Соединенных Штатов. В совокупности на них приходилось 22% всей американской внешней торговли. В конце 2011-го Китай и Япония обладали 45% всех американских внешних долговых обязательств. Япония остается одним из крупнейших иностранных инвесторов в американскую экономику. Как пишет Хиллари Клинтон, «получение выгод от экономического роста и динамики в Азии (прежде всего в Северо-Восточной Азии. — Т. Г.) является ключевым элементом стратегических и экономических задач Соединенных Штатов. <…> Открытые рынки азиатских стран дают США беспрецедентные возможности в плане инвестиций, торговли и доступа к передовым технологиям».
Таким образом, ради своего собственного экономического благосостояния Соединенные Штаты заинтересованы в том, чтобы Северо-Восточная Азия оставалась развивающейся экономической зоной. А для этого Китаю, Японии и Южной Корее прежде всего нужно иметь широкий доступ к природным ресурсам, в частности к нефти и газу. И тут поставки природных ресурсов из российских дальневосточных регионов (имеющие важное, но не критическое значение для американской экономики) становятся ключевым фактором. В связи с этим неизбежна острая конкуренция между этими тремя государствами, и хотя американские компании, поддерживаемые правительством США, примут в ней участие, ключевые интересы Соединенных Штатов — максимально рыночный доступ к ресурсам и цивилизованные методы борьбы за них, которые не станут причиной дестабилизации всего региона.
С геополитической точки зрения Китай широкой поступью идет к статусу сверхдержавы. И ряд сил в США серьезно обеспокоены усилением военного потенциала КНР — тем самым ограничивается американское пространство для маневра, особенно в международных водах возле китайской территории. США не могут предотвратить рост Китая. Они лишь хотят, чтобы Китай рос как держава, готовая к совместной работе по различным международным вопросам, что, в свою очередь, позволило бы США сохранить максимальное пространство для маневра и гарантировать безопасность и открытость основных тихоокеанских торговых артерий. Удастся это или нет, будет зависеть прежде всего от выбранной США линии поведения в отношении Китая по целому ряду вопросов в экономике и безопасности. Кроме того, Соединенным Штатам придется адаптировать к новой геополитической динамике свои отношения с Японией — основным азиатским союзником, а также с Южной Кореей. В частности, для укрепления трехстороннего сотрудничества помочь своим двум союзникам преодолеть наконец исторические разногласия. В результате эти отношения смогут, как и раньше, обеспечивать стабильность регионального баланса сил.
В то же время Северная Корея представляет сейчас хоть и меньший, чем Китай, но все равно серьезный геополитический вызов. Денуклеаризация Корейского полуострова остается одним из приоритетов для Соединенных Штатов. Желательно также прекращение самоизоляции КНДР — хотя бы потому, что это снизит вероятность резкого социально-экономического коллапса, способного дестабилизировать ситуацию в регионе. И несмотря на то, что Соединенные Штаты публично выступают за воссоединение Корей, процесс это долгосрочный. Вашингтон надеется получить гарантии определенной геополитической ориентации единой Кореи и одновременно не разрушить хрупкий региональный баланс сил.
Американо-российское стратегическое сотрудничество
Есть ли в регионе пространство для стратегического сотрудничества Москвы и Вашингтона с учетом рассмотренных выше российских и американских интересов? В дополнение к уже существующему сотрудничеству в решении северокорейской проблемы в рамках пятистороннего формата (США, Китай, Россия, Южная Корея и Япония) на ум сразу же приходят еще две стратегические возможности.
Во-первых, социально-экономическое развитие российских регионов к востоку от Байкала. Обе стороны заинтересованы в укреплении российского суверенитета над этими территориями, а также в способности России эффективно ими управлять. Вашингтон может более активно участвовать в осуществляемых Москвой программах развития российских восточных территорий. Американские компании — мировые лидеры в реализации проектов в области энергетики, инфраструктуры, информативно-коммуникационных технологий, а именно в них сейчас нуждается российский Дальний Восток. Пока присутствие компаний США на Дальнем Востоке невелико. Львиная доля американских инвестиций приходится на ExxonMobil (проект на Сахалине). Однако в случае улучшения инвестиционного климата и при поддержке американского правительства Россия сможет привлечь на Дальний Восток и другие крупнейшие американские компании. В то же время США и Россия должны способствовать увеличению объема торговли между российским Дальним Востоком и американским Тихоокеанским побережьем, включая Аляску (в 2010 году на США приходилось лишь 2% всей внешней торговли российских регионов к северу от Байкала). Наконец, обе страны должны рассмотреть идею создания сети исследовательских центров и институтов высшего образования, которые свяжут российский Дальний Восток с Тихоокеанским побережьем США, а также с Китаем, Японией и Южной Кореей. У них может быть много общих программ — как минимум центры и институты на Дальнем Востоке и Тихоокеанском побережье одинаково заинтересованы в более глубоком изучении региональных проблем. Подобные инициативы будут способствовать более сбалансированному развитию восточных регионов России, увеличат их торговые возможности, расширят число потенциальных партнеров, и российский Дальний Восток будет принимать равоправное участие в обеспечении экономического роста и стабильности во всей Северо-Восточной Азии.
Вторая стратегическая возможность — китайский вопрос. Его значимость для США и особенно для России трудно преувеличить. В США сейчас активно обсуждается верность политики сдерживания Китая и целесообразность стратегии укрепления отношений со странами — соседями КНР, а также создание некой сети опорных пунктов в Азии. Очевидно, решать этот вопрос нужно предельно осторожно, но так же очевидно, что ни США, ни Россия не намерены обострять отношения с Китаем ради укрепления своих отношений, по крайней мере в ближайшее время. Поэтому нужно четко определить цели российско-американского сотрудничества в китайском вопросе.
Во-первых, эти цели не подразумевают ослабление российско-китайского стратегического партнерства и совместного сдерживания Китая. Скорее они предполагают усиление позиций России в Северо-Восточной Азии, в результате чего рост Китая и его экономики будет сбалансирован и не станет угрозой интересам России и других его соседей. Во-вторых, США и Россия не намерены восстанавливать трехстороннюю дипломатию периода холодной войны (когда баланс сил в Восточной Азии определялся уровнем конфронтации или сотрудничества «вершин» внутри треугольника США—Китай—СССР). Эта дипломатия имела значение в 1970–1980-е годы и была частью более широкого стратегического соперничества между США и Советским Союзом. В нынешнем же многополярном и гораздо менее идеологизированном мире она практически бесполезна, сейчас главная задача — создание стабильного регионального баланса, системы, в которой «вершин» будет куда больше трех (как минимум это еще Япония и Южная Корея).
Прежде всего наше сотрудничество — это диалог по китайскому вопросу и стратегическим последствиям роста Китая для России и США (или же последствиям других сценариев развития Поднебесной). Для того чтобы лишний раз не нервировать китайцев, нужно регулярно менять формат переговоров с двухстороннего на трехсторонний (привлекать к обсуждению Китай) или пятисторонний (приглашать Японию и Южную Корею). Да и вообще, шестисторонний формат переговоров по КНР (за вычетом самого Китая; по крайней мере до тех пор, пока он не снимет вопросы относительно своей ядерной программы), можно превратить в некий институт, в рамках которого будут регулярно обсуждаться более широкие вопросы обеспечения безопасности во всей Северо-Восточной Азии. Итогом подобных дискуссий станет куда большая прозрачность процесса принятия решений и более глубокое понимание участниками переговоров интересов и амбиций своих партнеров. Все это поможет обеспечить стабильный сбалансированный экономический рост и даже усилить динамику экономических процессов в регионе.
Со стратегической точки зрения максимальную стабильность и динамичность Северо-Восточной Азии обеспечит ситуация, когда сила будет противостоять силе, когда интересы и амбиции будут четко проговорены и понятны противоположным сторонам. А также когда каждая великая держава поймет, что реализовать свои национальные интересы она сможет лишь в том случае, если они будут в достаточной степени соответствовать интересам остальных региональных держав. Надежный, выгодный для всех его участников баланс сил не может быть построен на основе слабостей и недовольства. С этой точки зрения Соединенные Штаты должны не только всячески приветствовать решительное намерение России вернуться в Северо-Восточную Азию в качестве великой державы — Вашингтон должен быть готов помочь Москве укрепить ее позиции, в частности путем более активного участия в экономическом развитии российских дальневосточных регионов. В то же время Россия должна признать, что более активное присутствие Соединенных Штатов в СВА будет выгодно Москве в долгосрочной перспективе, поскольку серьезно расширит пространство для маневра, позволит поддерживать баланс сил в регионе и создаст новые возможности для социально-экономического развития российских территорий. Обе стороны должны в итоге признать, что американо-российское сотрудничество может быть способом поддержать стабильность и экономический рост в регионе, где риски и развитие, опасности и возможности в ближайшие годы будут неразрывно связаны воедино.
Опубликовано в